Jean Garrigues président de la commission internationale d’histoire des assemblées d’État.

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Le refrain du « tous pourris » est à la mode, et cela ne va faire qu’empirer jusqu’à l’élection présidentielle de 2027. Nombreux sont ceux qui présentent les débats parlementaires sur le projet de loi de finances comme une mascarade cynique, instrumentalisée par le premier ministre Sébastien Lecornu, un jeu de « tambouilles » et de « compromissions » entre les modérés de tous bords. Aux yeux des réfractaires, tout n’était qu’un gigantesque enfumage visant à permettre au président Macron d’aller au bout de son quinquennat, au gouvernement Lecornu de se prolonger au-delà des élections municipales et aux députés du bloc central d’éviter des élections législatives anticipées.

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À cette vision caricaturale des choses, dont on devine aisément à qui elle profite, il est permis d’opposer une interprétation plus complexe, et peut-être plus encourageante. C’est celle d’une expérience française de la culture du compromis, telle qu’elle est pratiquée dans la plupart des grandes démocraties européennes, et telle qu’elle a été le fil conducteur de notre vie parlementaire sous la Troisième et la Quatrième Républiques. On nous rétorquera évidemment que cette tradition de la transaction politique est en contradiction avec l’esprit des institutions de la Cinquième République, telles qu’elles ont été imaginées par le général de Gaulle et Michel Debré. C’est précisément pour tourner le dos au parlementarisme transactionnel du régime d’assemblée de la Troisième et du régime des partis de la Quatrième qu’ils ont construit le parlementarisme rationalisé et le fait majoritaire, afin de permettre une plus grande efficacité de la gouvernance en donnant les instruments adéquats au pouvoir exécutif.

Cependant, force est de constater que les piliers de cet édifice institutionnel gaullien ont été singulièrement ébranlés depuis quelques années. D’une part, le fait majoritaire, c’est-à-dire l’existence d’une majorité stable et disciplinée pour soutenir le gouvernement a disparu avec les élections de 2024, qui nous ont donné une tripartition inédite de l’Assemblée nationale, ainsi qu’une fragmentation exceptionnelle et particulièrement instable du champ parlementaire. D’autre part, les instruments du parlementarisme rationalisé font l’objet depuis quelques années d’une critique de plus en plus forte, notamment le fameux article 49. 3 de la Constitution permettant au gouvernement d’engager sa responsabilité sur un projet de loi, sans passer par la ratification parlementaire.

La culture du compromis, telle qu’elle existe dans les démocraties voisines, exige des semaines, voire des mois de négociation débouchant sur des textes précis, voire sur un programme de gouvernement.

Jean Garrigues

À cet égard, le renoncement préalable du premier ministre à cet instrument, objet de critiques virulentes lorsqu’il a été utilisé pour faire passer la réforme des retraites, était un marqueur fort de l’ébranlement de l’édifice élaboré en 1958. L’article 49. 3 a pourtant été appliqué de manière récurrente pour faire adopter les projets de lois de finances depuis une vingtaine d’années. On rappellera par ailleurs que cet article avait été réclamé en 1958 au général de Gaulle par les principales figures de la Quatrième République, dont le socialiste Guy Mollet, qui y voyait un moyen efficace d’éviter les atermoiements du régime des partis. Certains estiment d’ailleurs que le Premier ministre, prévoyant l’échec du compromis budgétaire, aurait envisagé dès le début d’y recourir en fin de parcours, comme il vient de le faire.

Néanmoins, il faut rappeler que le renoncement initial au 49. 3 était assorti d’une autre concession majeure aux socialistes, c’est-à-dire la suspension de la réforme des retraites de 2023. C’était la preuve d’une volonté manifeste de négocier pour obtenir une majorité transactionnelle, ce qui a d’ailleurs conduit au vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale. On observera au passage que cette stratégie, validée par l’Élysée, marquait de facto un rééquilibrage des pouvoirs au sein de l’exécutif, qui va dans le sens d’une remise en cause de la présidentialisation observée depuis quelques décennies.

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D’ailleurs, en élargissant le champ de l’analyse, on doit noter que toute la séquence des débats budgétaires a permis de constater une redistribution des rôles conforme au fonctionnement institutionnel de la présidence gaullienne, une sorte de retour aux sources, le chef de l’État étant, du fait du contexte international explosif, cantonné au « domaine réservé » des affaires étrangères et de la défense. On nous objectera que tout cela n’est que poudre aux yeux, qu’Emmanuel Macron est en réalité à la manœuvre et que son hybris présidentialiste reprendra tôt ou tard le dessus. On nous fera remarquer par ailleurs que la stratégie du compromis s’est fracassée sur les exigences contradictoires des uns et des autres au moment du vote du budget, donnant l’impression aux Français d’une cacophonie incompréhensible.

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On touche ici aux limites de l’expérience tentée par Sébastien Lecornu. On peut considérer que l’échec du compromis était programmé, compte tenu de la contradiction irréductible entre la droite et la gauche de gouvernement, l’une attachée à la réduction des dépenses publiques et l’autre à la fiscalité sur le grand capital. Pourtant, on s’est rendu compte lors des débats que des convergences étaient possibles sur nombre de points, y compris ceux qui touchaient aux philosophies politiques des deux camps opposés. Et l’on peut alors se demander si la véritable raison de l’échec ne réside pas avant tout dans le jeu des postures électoralistes : d’un côté, les socialistes dans la surenchère fiscale sur les riches afin de ne pas décevoir « le peuple de gauche » ; d’autre part, les Républicains et une partie du bloc central pour tenir la ligne de la rigueur, chère à leur électorat conservateur.

La culture du compromis, telle qu’elle existe dans les démocraties voisines, exige des semaines, voire des mois de négociation débouchant sur des textes précis, voire sur un programme de gouvernement. Elle était donc vouée à l’échec dans le contexte de l’urgence budgétaire, et surtout dans la perspective des élections municipales où le jeu des alliances promet d’être décisif. D’où les apôtres de la dissolution ou d’une élection présidentielle anticipée, qui selon eux trancherait la question de l’absence de majorité. Sauf qu’il n’est pas du tout certain que le fait majoritaire revienne à l’issue de la prochaine élection présidentielle. L’archipellisation socioélectorale de notre pays tendrait même à nous faire penser le contraire. Cela signifie en clair que la culture du compromis risque bien d’apparaître comme une nécessité incontournable pour gouverner dans les années à venir. À cet égard, et plutôt que de rejeter d’un bloc l’expérience qui vient de se dérouler sous nos yeux, ne serait-il pas opportun d’en tirer des enseignements pour la suite, et d’essayer de construire une gouvernance de compromis compatible avec nos institutions ?