L’implication d’élus dans un projet de logements abordables fortement subventionné par la Ville de Waterloo, de concert avec une famille d’entrepreneurs, suscite inquiétude et questionnements. Si la Ville assure que tout a été fait dans les règles de l’art, un expert estime que la situation soulève « un doute raisonnable » sur l’éthique.

Un organisme à but non lucratif créé par des élus à titre de citoyens, un changement de zonage qui augmente le prix du terrain, un promoteur étroitement lié au projet et un crédit de taxes de 35 ans par la Ville : Un ensemble de décisions qui peut soulever un doute raisonnable que l’éthique n’a pas été respectée dans le développement du projet de logements à Waterloo, selon le professeur à l’ESG et expert en gestion des risques éthiques dans les organisations, Michel Séguin.

Ce projet de 31 logements abordables pour aînés est celui de l’organisme à but non lucratif (OBNL) Un toit pour tous à Waterloo. Il bénéficie d’une subvention de 5,3 millions de dollars de Québec et suscite plusieurs questionnements. Bien avant la première pelletée de terre le 9 février dernier, des citoyens préoccupés avaient alerté Radio-Canada.

C’est notamment l’implication de certains élus dans l’organisme à but non lucratif et la genèse du projet qui soulèvent des doutes sur la gestion des finances publiques par la Ville.

Un OBNL créé sur mesure pour financer un projet initialement privé

Des élus de Waterloo, à titre personnel, ont créé bénévolement l’OBNLUn toit pour tous à Waterloo de toutes pièces expressément pour qu’un projet initialement privé du promoteur Alain Pigeon puisse obtenir une subvention de plusieurs millions de dollars.

Le promoteur n’aurait pas pu déposer lui-même une demande de subvention au programme L’initiative Logement abordable Desjardins financé par Québec, puisque les entreprises privées ne sont pas éligibles.

C'est un organisme à but non lucratif qui peut cadrer dans la subvention du gouvernement de 5 millions de dollars.

Un courriel de l’ex-directeur général de la municipalité daté du 11 avril 2024 semble d’ailleurs sans équivoque sur la paternité de l’initiative, même si la Ville a toujours présenté en public le projet comme émanant de l’OBNL. Le directeur général écrivait alors à Alain Pigeon que la Ville de Waterloo s’engageait à soutenir financièrement votre projet.

Lettre d'appui au projet de création de logement abordable de la Ville de Waterloo adressée à Alain Pigeon.

Photo : Radio-Canada

L’OBNL a été créé cinq mois plus tard, en septembre 2024. Alain Pigeon figurait parmi les cinq administrateurs de l’organisme, en plus des conseillers municipaux Pierre Brien et Louise Côté. Brigitte Hémond, élue en novembre 2025, était aussi administratrice. Mme Côté ne s’est pas représentée aux dernières élections municipales. Un citoyen vient compléter le groupe de cinq administrateurs.

Desjardins avait identifié une apparence de conflit d’intérêts

L’implication directe d’Alain Pigeon dans l’OBNL à titre d’administrateur avait d’ailleurs suscité des inquiétudes auprès de la coopérative financière Desjardins, qui avait initialement identifié une apparence de conflit d'intérêts en raison de ses intérêts financiers dans le projet. Alain Pigeon a ensuite été retiré de la liste des administrateurs deux mois après la création de l’organisme.

L’apparence de conflit d’intérêts serait maintenant écartée, selon Desjardins. Desjardins a exigé que M. Pigeon ne soit plus administrateur afin de s’assurer qu’il ne puisse plus être partie prenante aux décisions du conseil d’administration de l’OBNL, ce qui nous a été confirmé, nous a répondu par courriel le conseiller principal, Affaires et Relations publiques, Marc-Antoine Lavoie.

Selon nos informations, Alain Pigeon est toujours impliqué dans l'OBNL à titre d’aviseur technique, une implication qui ne pose pas problème à Desjardins.

Le projet de construction de 31 logements apporte des bénéfices financiers à Alain Pigeon et à l’entreprise de construction de son fils Philippe Pigeon, Construction P.O.P, dont il est le premier actionnaire. Alain Pigeon a vendu à la Ville de Waterloo pour 900 000 dollars le terrain appartenant à l’une de ses entreprises et sur lequel se concrétise l’immeuble. Construction P.O.P a obtenu le contrat de construction.

Alain Pigeon lors de la conférence de presse de lancement du projet de Un toit pour tous à Waterloo.

Photo : Radio-Canada / Éric Carbonneau

Desjardins avait aussi des préoccupations à financer un nouvel organisme. L’orientation de Desjardins est de réaliser des projets avec des organismes existants qui possèdent de l’expérience en développement et gestion immobilière, écrit un représentant de la coopérative financière dans un courriel du 29 août 2024 envoyé à la Ville de Waterloo et à l’organisme.

Or, Desjardins affirme avoir considéré un organisme nouvellement créé puisque la Ville nous a fait part qu’aucun autre organisme d’habitation n’était en mesure de prendre en charge un tel projet.

Une implication financière majeure de la Ville

La Ville de Waterloo offre un soutien majeur au projet : congés de taxes de 35 ans à l’organisme, subvention de 300 000 dollars, don d’un terrain acheté à 900 000 dollars, cautionnement à l’organisme pour un prêt de près de 3,7 millions de dollars et crédit pour les frais de branchement aux services municipaux. Le cautionnement a reçu l’approbation du ministère des Affaires municipales.

Selon l’entente signée entre la Ville et l’OBNL consultée par Radio-Canada, en cas de dissolution de l’organisme, les immeubles reviendraient à la Ville ou à un organisme exerçant une activité analogue. Les élus impliqués dans le projet ne touchent aucune rémunération.

Dans un communiqué de presse du 9 février, le gouvernement du Québec estimait la contribution de la Ville à 4,6 millions de dollars. Le budget annuel de la municipalité en 2026 était d’un peu plus de 16 millions de dollars. C’est sûr et certain que ça va être une demande financière importante, explique le maire actuel, Pascal Russell, qui a été élu en novembre dernier. Mais on investit vraiment pour le bien-être des gens.

La professeure associée de gestion municipale à l’École des sciences de la gestion (ESG) de l’UQÀM, Danielle Pilette, qui a analysé le dossier à notre demande, juge extrêmement généreux le crédit de taxes offert par la Ville. À Sherbrooke par exemple, aucun crédit de taxes n’est accordé pour des projets de logements abordables. C’est d’autant plus préoccupant que la marge financière de la Ville peut être affectée par tous ces dons, dont l’exemption de taxes sur 35 ans.

La professeure associée de gestion municipale à l’École des sciences de la gestion de l’UQÀM, Danielle Pilette, qui a analysé le dossier à notre demande, juge « extrêmement généreux » le crédit de taxes offert par la Ville de Waterloo.

Photo : Radio-Canada / Fannie Bussières McNicoll

[Le crédit de taxes], ce n’est pas nécessairement dans le meilleur intérêt des contribuables.

Le maire de Waterloo, Pascal Russell, explique toutefois que la contribution de la Ville devait obligatoirement s’élever à 40 % du coût du projet pour que celui-ci soit subventionné par Québec.

Sans se prononcer sur l’ampleur de la contribution de la Ville, le directeur du développement et des partenariats à la Fédération régionale des OSBL d’habitation de la Montérégie et de l’Estrie, Martin Bécotte, mentionne qu’il est presque impossible en ce moment de faire du développement sans soutien d’une municipalité.

Pascal Russel est le maire de Waterloo.

Photo : Radio-Canada / Éric Carbonneau

Une série de décisions qui peut créer le doute

Le professeur à l’ESG et expert en gestion des risques éthiques des organisations Michel Séguin estime qu’il y a eu une série de décisions dans ce projet qui peuvent soulever un doute raisonnable que l’éthique n’a pas été respectée.

Il évoque notamment un changement au règlement de zonage pour augmenter le nombre de logements constructibles de 3 à 24 par immeuble, qui a eu pour effet d’augmenter la valeur du terrain avant l’achat par la Ville. Il estime aussi qu’il y a une confusion des rôles, alors que des élus sont aussi administrateurs de l’organisme à but non lucratif. On pourrait penser que cet OBNL a été favorisé par rapport à d’autres acteurs, souligne M. Séguin.

Ça peut amener des citoyens à se questionner à savoir si les décisions ont été prises dans le meilleur intérêt de la Ville.

Le professeur à l’École nationale d’administration publique (ÉNAP) et ex-ministre des Affaires municipales, Rémy Trudel, dit qu’il n’est pas inédit que des villes ou MRC soient impliquées dans la création d’OBNL. C’est aussi le cas de Martin Bécotte de la Fédération régionale des OSBL d’habitation de la Montérégie et de l’Estrie, Martin Bécotte.

Ce qui pose problème selon M. Trudel, c’est la présence d’élus sur le conseil d’administration de l’OBNL, à titre de citoyen. Ils portent donc deux chapeaux. Je nai jamais vu cela, s’est-il exclamé. On ne peut pas avoir deux statuts quand on est élu. On ne peut pas dire une journée je suis citoyen, puis l’autre je suis membre élu du conseil municipal.

Les conseillers municipaux se sont placés dans une situation délicate.

M. Trudel estime que considérant l’ampleur de l’implication financière de la Ville dans le projet, la solution aurait été que l’administration de l’organisme soit dévolue à des citoyens complètement indépendants du conseil municipal.

Nous ne faisons pas ce projet pour l’argent

Nous avons tenté d’avoir une entrevue avec Alain et Philippe Pigeon, sans succès. Alain Pigeon n’a jamais répondu à nos appels et courriels. Dans une courte déclaration écrite, Philippe Pigeon a répondu que nous ne faisons pas ce projet pour l’argent. Le fait de garder ce projet pour nous aurait été beaucoup plus profitable, et aurait nécessité beaucoup moins de temps [et de maux de tête].

Notre famille est très impliquée dans la Ville et nous continuerons de l’être car nous trouvons ça important.

Quant à la paternité du projet, M. Pigeon a également répondu que le projet a eu lieu à la demande des conseillers municipaux et du maire de l’époque . Il ne nous a pas transmis de documents permettant de soutenir ses propos, malgré notre requête. Nous avons tenté de joindre le maire de l’époque, sans succès.

Invitée à confirmer cette déclaration, la directrice des affaires juridiques à la Ville de Waterloo, Jessica Tanguay, nous a répondu n’avoir retracé aucune résolution adoptée par le conseil municipal pour demander à un promoteur privé de faire le projet ou documents ou traces permettant de confirmer cette information. Elle indique toutefois qu’à la suite de la fermeture d’une résidence privée pour aînés, les élus et l’administration ont commencé à chercher activement différentes solutions pour que soient créés des logements abordables.

Le professeur Rémy Trudel y voit ici une situation hautement problématique. Il y a un accroc à l’administration municipale, tranche-t-il. Un geste posé par un gouvernement municipal doit faire l’objet d’une résolution.

De bonnes intentions, selon Louise Côté

La présidente de l’OBNL Un Toit pour tous à Waterloo, Louise Côté, a refusé d'accorder une entrevue à Radio-Canada. Par écrit, elle mentionne que c’est dans le cadre de la recherche de partenaires par la ville que M. Pigeon a été informé de notre projet et qu’il semble avoir fait des démarches auprès de Desjardins […] pour venir assister l’OBNL dans ses démarches. Nous l’avons confrontée par courriel au fait que la lettre du directeur général de la Ville du 11 avril 2024 contredit sa version. Elle n’a fourni aucune réponse supplémentaire.

Quant aux préoccupations sur le fait que des élus aient porté deux chapeaux en siégeant au sein de l’OBNL, elle répond qu’il était normal que la Ville désire déléguer des représentants au sein de l’organisme. Compte tenu de l’ampleur des argents investis, la Ville a considéré comme important d’être à même de suivre l’évolution du projet.

La directrice des affaires juridiques de la Ville de Waterloo a toutefois confirmé à Radio-Canada qu’aucune résolution n’a été adoptée pour nommer des représentants au sein de l’OBNL. D’ailleurs, lors de la séance du conseil municipal du 8 octobre 2024, Louise Côté annonçait la création de l’OBNL et son implication en tant que citoyenne.

En entretien téléphonique avec Radio-Canada il y a plusieurs semaines, Louise Côté avait insisté sur le fait qu’il n’y a que de la bonne volonté dans le projet. Elle nous a aussi rappelé que le besoin d’augmenter le nombre de logements abordables à Waterloo faisait partie des priorités du conseil. Il s’agit de la quatrième priorité de la planification stratégique 2021-2025 de la Ville.

Les deux autres membres élus du conseil d’administration de l’OBNL n’ont pas répondu à la demande d’entrevue de Radio-Canada.

Un beau projet, selon la Ville

Informé par Radio-Canada des préoccupations, le maire actuel de Waterloo, Pascal Russell a expliqué qu’il ignorait tout du processus décisionnel qui a précédé son entrée en poste en novembre 2025. Pourquoi ce site [NDLR : terrain] a été choisi? Je ne sais pas, a-t-il martelé. Ce qui me préoccupait, c’était vraiment de m’assurer que le projet se réalise. Tous les points que tu apportes, c’est nouveau pour moi, puis je veux avoir des réponses.

Selon ce que j’en comprends, la Ville ne possédait pas d’autres terrains disponibles de superficie suffisante permettant l’usage résidentiel, répond quant à elle l’actuelle directrice générale de la municipalité, Jessica McMaster. Lors de la genèse du projet, elle occupait le poste de directrice générale adjointe.

M. Russell ne croit toutefois pas qu’il y ait d’enjeux avec le projet, puisqu’il a subi un processus d’analyse par Desjardins et le ministère des Affaires municipales. Ils ont confirmé que tout était conforme, que tout fonctionnait bien.

Tout est vraiment legit.

Il croit qu’il s’agit d’un beau legs pour la municipalité. C’est 31 personnes qui ont vécu à Waterloo, qui sont impliquées et qui vont pouvoir demeurer à Waterloo à un prix abordable. On sait que le marché est très dispendieux pour les personnes qui vivent seules.

La Coopérative Desjardins qui a refusé nos demandes d'entrevue, mais répondu à nos questions par courriel, estime que le projet représente un gain concret pour Waterloo. Desjardins a fait l’analyse complète du projet, même si le gouvernement du Québec injecte les fonds.

Le conseiller principal des affaires et relations publiques chez Desjardins, Marc-Antoine Lavoie, assure qu’un expert indépendant s’est assuré que les coûts de construction soient comparables au marché. L’OBNL n’a pas procédé par appel d’offres public, car le projet est inséré dans un ensemble immobilier mixte et, dans un chantier intégré comme celui-ci, travailler avec l’entrepreneur déjà mobilisé réduit les coûts, assure une meilleure cohérence des travaux et permet du même coup une meilleure viabilité du projet.