L’occupation, l’organisation et la vitalité des territoires ne sont pas neutres. Elles résultent d’un récit historique et de forces économiques, technologiques et sociales agissantes, ainsi que de l’action des pouvoirs publics qui interviennent, par l’aménagement du territoire, pour orienter et encadrer l’activité humaine qui crée et façonne les espaces de vie.

Le 6 juin 2022, la première Politique nationale de l’architecture et de l’aménagement du territoire (PNAAT) fut adoptée. Elle présente ainsi sa vision du Québec pour l’avenir : « En 2042, le Québec est devenu un leader en matière d’architecture et les Québécoises et les Québécois sont fiers d’habiter des milieux de vie complets, de qualité, conviviaux et inclusifs qui répondent de manière efficace et efficiente à leurs besoins. Ces milieux de vie contribuent à la santé, à la sécurité, au bien-être et à l’épanouissement de toutes et de tous ; ils favorisent la mobilité durable, l’économie d’énergie, sont résilients et concourent à la lutte contre les changements climatiques. Ils sont aménagés, construits et valorisés à travers tout le Québec, en milieu urbain comme en milieu rural. »

Cette vision correspond à un premier volet de l’aménagement du territoire qui consiste à encadrer, discipliner, corriger, harmoniser l’organisation et le processus de développement des cadres de vie (infrastructures, industries, commerces, habitation, milieux naturels, services publics et institutionnels, etc.). Un second volet de l’aménagement du territoire, évoqué dans la politique, consiste à promouvoir le développement dans toutes les régions, par souci d’offrir une égalité des chances en matière de dynamisme économique, de création d’emplois, d’accès aux services publics et de prospérité, soit un objectif de justice spatiale.

Mais le ministère des Affaires municipales a-t-il les moyens de piloter ce volet de développement territorial ?

Les deux piliers de l’aménagement du territoire

Le géographe français Jean Le Coz donne la définition suivante de l’aménagement du territoire, qui reçoit une adhésion largement partagée : « Aménager l’espace, c’est aménager la croissance avec le double souci de favoriser l’expansion des forces économiques et d’en corriger les effets pernicieux au regard de la distribution sociale et de la répartition géographique. Planifier n’est pas seulement discipliner les flux existants, c’est aussi susciter des forces nouvelles. Le pouvoir public s’efforce d’exercer un rôle régulateur à travers la politique de l’aménagement. »

Au Québec, les deux volets de l’aménagement du territoire ont été dissociés tant par les politiques, les lois et les stratégies gouvernementales que par les pratiques prévalant dans la confection des plans et règlements à l’échelle locale et régionale. On demande aux MRC et aux communautés métropolitaines de préparer des schémas d’aménagement et de développement sans qu’il existe au niveau national une vision et des orientations générales de développement territorial auxquelles se rattacher.

Une telle vision et des orientations nationales pourraient être contenues dans une Politique nationale de développement local et régional, mais toutes les tentatives entreprises en ce sens depuis les années 1960 ont échoué, faute de convictions et d’un leadership gouvernemental fort. Une orientation majeure d’une telle politique consisterait à déconcentrer une part croissante de l’essor économique et démographique du Québec vers les régions.

Remettre en question l’idéologie de la métropolisation

Le modèle concentré de l’occupation du territoire sur Montréal et Québec se perpétue, bien qu’il soit de plus en plus anachronique par rapport aux évolutions économique, technologique, sociale et environnementale récentes et en cours (dématérialisation de vastes pans de l’économie, révolution numérique, essor du travail à distance, transition écologique, quête d’une meilleure qualité de vie, valorisation des milieux naturels, dysfonctionnement des grandes villes, etc.), qui sont propices à une répartition de l’activité économique et de la population sur l’ensemble des régions.

Alors que la qualité de vie à Montréal se dégrade du fait d’une croissance illimitée difficilement contrôlable, une partie de sa population et de ses entreprises n’hésite pas à quitter la ville pour s’établir en région. Selon l’Institut de la statistique du Québec, plus de 200 000 Montréalais pourraient quitter la métropole d’ici 2030. Favoriser un meilleur équilibre de l’occupation du territoire par la reconquête des régions, c’est aller dans le sens de l’évolution de la société tout en allégeant la gestion des grandes villes.

À défaut d’une vigoureuse politique de développement territorial, le ministère des Affaires municipales prend en partie le relais dans sa PNAAT et révise sa stratégie pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires pour la période 2025-2029, invitant les régions à faire remonter leurs priorités de développement auprès des ministères concernés pour obtenir du soutien technique et financier. Parallèlement, il existe le Fonds régions et ruralité, qui vise à soutenir des projets dont les retombées dépassent le territoire d’une MRC, et, dans ce sens, il vient appuyer la stratégie pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires.

Au ministère de l’Économie, de l’Innovation et de l’Énergie, qui a notamment dans son mandat le développement économique régional, plusieurs programmes sont offerts pour stimuler l’entrepreneuriat et accompagner les projets de création ou d’expansion d’entreprise. Il y a dans les ministères plusieurs initiatives louables, mais dispersées, ponctuelles et surtout orphelines d’un plan d’action global pour lutter efficacement contre les disparités territoriales entre, notamment, les régions centrales de Montréal et de Québec d’une part, et les régions intermédiaires et périphériques d’autre part.

Considérer cinq axes majeurs pour une véritable politique des territoires

1. Opter pour le modèle multipolaire d’occupation et de développement des territoires en consolidant l’attractivité des villes petites et moyennes en région, tout en redynamisant les villages. Il ne s’agit pas là d’une grande révolution, d’autres pays l’ont fait ;

2. Concevoir et adopter une politique vigoureuse de développement des régions ayant pour objectif fondamental la justice spatiale (atténuer les disparités régionales) ;

3. Lancer une nouvelle étape de la décentralisation pour accroître l’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales et libérer ainsi leur capacité d’agir ;

4. Se doter de programmes et de mesures efficaces pour assurer la régionalisation de l’immigration ;

5. Créer une structure interministérielle de dialogue et de concertation pour une approche globale et intégrée de planification territoriale réunissant les ministères suivants : Affaires municipales, Économie, Innovation et Énergie, et Mobilité durable, tout en intégrant les principes du développement durable contenus dans la loi québécoise.