Un rapport peut en dire long sur les paradoxes de l’action publique. Celui que la Cour des comptes a consacré au soutien de l’État aux débitants de tabac, publié dans son rapport public annuel de février 2017 sous l’intitulé La lutte contre le tabagisme : une politique à consolider, en est un exemple frappant. Les magistrats financiers y démontrent qu’un dispositif censé accompagner la baisse de la consommation de cigarettes a fini par avantager mécaniquement les buralistes qui en vendent le plus. Un comble, quand l’objectif affiché reste la santé publique.

Le soutien aux buralistes, toutes aides confondues, s’est élevé à 2,6 milliards d’euros entre 2004 et 2011, soit plus de 300 millions d’euros par an. Une somme colossale, versée dans le cadre de « contrats d’avenir » puis de « protocoles d’accord » successifs signés entre l’État et la Confédération des buralistes. L’État accorde depuis 2004 un soutien particulier aux buralistes pour atténuer les effets que pourrait avoir la baisse de la consommation du tabac sur les revenus de ces commerçants. Sur le papier, la logique tient : on augmente les taxes pour dissuader de fumer, donc on compense ceux qui perdent du chiffre d’affaires. Mais la mécanique retenue par l’administration des Douanes a produit l’exact inverse de ce qu’elle prétendait corriger.

Sommaire

1. Une remise calculée sur les ventes, donc sur le tabac écoulé
2. Aucune évaluation, un effet d’aubaine généralisé
3. Un argument santé publique jamais vérifié

Une remise calculée sur les ventes, donc sur le tabac écoulé

Le cœur du problème, c’est la remise nette. Ce mécanisme rémunère le buraliste en pourcentage de son chiffre d’affaires tabac : plus il vend de paquets, plus il touche. À cela s’ajoutent l’aide à la transformation des points de vente et les indemnités de fin d’activité, censées faciliter la reconversion des commerces les plus fragiles. Trois dispositifs, une même logique de calcul : tout est indexé sur le volume écoulé.

La Cour ne mâche pas ses mots sur ce point. Elle regrette que la situation profite d’abord aux débitants de tabac, « au détriment des recettes de l’État », et invite les pouvoirs publics à reconsidérer au plus vite les dispositions des protocoles d’accord. Un système censé accompagner la baisse de consommation finit par rémunérer davantage ceux qui vendent le plus, quel que soit leur besoin réel de soutien. Ainsi, plus du tiers des bénéficiaires de la remise compensatoire en 2015 avaient un chiffre d’affaires supérieur à 300 000 euros, et 43 dépassaient même le million d’euros de chiffre d’affaires. Des commerces qui n’avaient objectivement aucun besoin d’être « sauvés ».

Aucune évaluation, un effet d’aubaine généralisé

Ce qui frappe le plus dans le rapport, c’est l’absence totale de mesure d’impact. La Cour dénonce une politique « menée à l’aveugle, avec des dispositifs insuffisamment contrôlés et ciblés par l’administration », malgré des fraudes constatées. Personne, à aucun moment, n’a démontré que ces centaines de millions d’euros injectés chaque année avaient réellement freiné les ventes de cigarettes ou accéléré la reconversion des points de vente. Les magistrats parlent d’ailleurs d’« aides non ciblées » et d’« effets d’aubaine massifs », demandant une remise en cause « rapide et complète » de ces aides.

La gouvernance même du dispositif interroge. Les dispositifs de soutien sont élaborés et mis en œuvre sous l’égide de la seule direction des Douanes du ministère de l’économie et des finances, en lien étroit avec la Confédération des buralistes, mais en l’absence du ministère de la santé. Concrètement, celui qui négocie les compensations financières n’est jamais celui qui porte la politique de réduction du tabagisme. Deux logiques qui devraient converger, mais qui se sont construites en vase clos, chacune de son côté du ministère des Finances.

Le résultat est presque comique tant il est absurde : les dispositifs d’aide au revenu des buralistes restent toujours nombreux, peu ciblés et insuffisamment contrôlés, alors que les revenus des débitants continuent d’augmenter, favorisés notamment par la hausse du prix de vente du tabac qui se répercute sur le chiffre d’affaires et par l’augmentation du taux de remise nette. la hausse des taxes censée décourager les fumeurs a mécaniquement fait grimper la rémunération des buralistes qui continuent à vendre du tabac, via la remise proportionnelle. L’outil fiscal de santé publique s’est transformé en machine à cash pour le réseau de distribution.

Un argument santé publique jamais vérifié

Pour justifier le maintien du réseau de buralistes plutôt que sa suppression ou sa refonte, l’administration invoque régulièrement son rôle dans le contrôle de l’interdiction de vente aux mineurs. Un argument que la Cour juge largement invérifiable. Les arguments avancés pour le maintien de cette organisation, notamment la mise en œuvre de la politique de santé publique et l’interdiction de la vente aux mineurs, sont peu étayés : aucune donnée n’a pu être fournie sur le nombre de contrôles et éventuellement d’infractions des buralistes au regard de leurs obligations en matière de santé publique.

Autant dire que l’unique justification sanitaire du dispositif reposait sur une affirmation jamais vérifiée par les pouvoirs publics eux-mêmes. Un comble pour une politique qui se présente comme un pilier de la lutte antitabac. Depuis, les protocoles ont continué à se succéder, celui de 2023-2027 reconduisant remise nette, aides à la transformation et indemnités de fin d’activité, avec les mêmes ressorts que ceux critiqués il y a près de dix ans.

Le montant total des aides versées depuis 2004 dépasse désormais les 4 milliards d’euros selon plusieurs estimations d’associations de lutte contre le tabagisme, loin des 300 millions annuels initialement pointés par la Cour. Ce qui n’a pas changé, en revanche, c’est le principe même du calcul : tant que la compensation restera indexée sur le volume de paquets vendus, elle continuera, mécaniquement, à récompenser ceux qui font le plus fumer les Français.

Sources : douane.gouv.fr | contre-feu.org | questions.assemblee-nationale.fr